第四章  结算阶段风险管理（风险与化解）

第一节  过程结算

期、工程进度款结算办法等内容。,分部工程验收通过时原则上应同同步完成工程台了相关实施或指导意见,如《浙江省省关于在房屋建筑和市政基础设施工工程中见》等。“过程结算”文件梳理见表。本节将针对过程结算的相关法律风险点展开分析。

一、过程结算与进度计量的区别

过程结算的定义在上文已有阐述。而在工程实践中，一般会约定承包人按月或者形象进度节点报送当前已完工程量报告，经发包人审核后作为进度款支付的依据，该过程一般被称为"进度计量"。

所谓进度计量，就是发承包双方根据合同约定，对承包人施工过程中完成合同工程的数量进行的计算和确认。具体来说，就是双方根据设计图纸、技术规范以及施工合同约定的计量方式和计算方法，对承包人已经完成的工程实体数量进行测量与计算，并以物理计量单位或者自然计量单位进行标识、确认的过程。招标工程量清单所列的数量，通常是根据设计图纸计算的数量，是对合同工程的估计工程量。在工程施工过程中，通常由于某些情况导致承包人实际完成工程量与工程量清单所列工程量不一致。例如，招标工程量清单缺项或项目特征描述与实际不符、工程变更、现场实际条件的变化、现场签证、暂估价中的专业工程分包。因此，在工程进度款支付前，必须对承包人履行合同义务所完成的实际工程进行准确的计量。

风险提示

过程结算和进度计量产生的成果一般都是发承包双方对工程价款的确认，两者具有高度相似性。因此，实践中如对过程结算的认识不足，而将过程结算完全按照进度计量的方式以及标准进行，可能导致过程结算结果以及效力存在不足。因此，需要认清两者的区别。

1．两者的法律效力不同。过程结算作为工程结算的一种形式，其法律效力等同于竣工结算，即过程结算文件经发承包双方签署认可后，作为竣工结算文件的组成部分，竣工后不再重复审核。在诉讼中，各方当事人也不得就已结算部分申请造价鉴定。而进度计量的结论往往是临时性和暂估的，实践中也常会发生承包人超产值报量的情形。因此，进度计量仅能作为进度款支付的依据，不具有工程结算的效力。

2．两者的范围不同。过程结算是对该结算周期（时间或进度节点）内完成的全部工程内容（包括现场签证、工程变更、索赔等）开展工程价款计算、调整、确认及支付等的过程。而传统的进度计量往往不包含现场签证、工程变更、索赔的计量，而是待竣工结算时再进行计量。

3．两者的前提条件不同。过程结算作为竣工结算的内涵外延，其前提必须是已完成工程质量合格，而进度计量并没有此要求。

对施工企业而言，需要注意过程结算和进度计量的不同内涵，并采取措施，避免过程结算被认定为进度计量，进而否认其工程结算的法律效力。

化解措施

1．以合同约定为基础。在承包合同中明确过程结算的节点以及期限；同时，在合同中明确过程结算文件经发承包双方签署认可后，作为竣工结算文件的组成部分，竣工后不再重复审核。

2．以结算标准严要求。承包人提交过程结算申请，应按照竣工结算资料的同等要求和形式开展，文件名称必须写明"结算书"或者"结算单"，内容需注明结算的范围以及未处理的争议项，避免漏报。

3以专业技能为依托。过程结算对于发承包双方都提出了更高的要求，承包人的相关从业人员必须具有较高的专业技术技能，能够对过程结算文件的准确性和时效性负责，也须进一步完善索赔、资料等项目管理制度，在制度层面为过程结算打好基础。

相关依据

第3条本办法所称建设工程价款结算（以下简称"工程价款结算")，是指对建设工程的发承包合同价款进行约定和依据合同约定进行工程预付款、工程进度款、工程竣工价款结算的活动。

第2.0.44条工程结算：发承包双方根据合同约定，对合同工程在实施中、终止时、已完工后进行的合同价款计算、调整和确认。包括期中结算、终止结算、竣工结算。

第（7）项完善建设工程价款结算办法，转变结算方式，推行过程结算，简化竣工结算。建筑工程在交付竣工验收时，必须具备完整的技术经济资料，鼓励将竣工结算书作为竣工验收备案的文件，引导工程竣工结算按约定及时办理，遏制工程款拖欠。创新工程造价纠纷调解机制，鼓励联合行业协会成立专家委员会进行造价纠纷专业调解。

第（3）项推行施工过程结算。建设单位应有满足施工所需的资金安排，并向施工单位提供工程款支付担保。建设合同应约定施工过程结算周期、工程进度款结算办法等内容。分部工程验收通过时原则上应同步完成工程款结算，不得以设计变更、工程洽商等理由变相拖延结算。政府投资工程应当按照国家有关规定确保资金按时支付到位，不得以未完成审计作为延期工程款结算的理由。

第1条施工过程结算也称施工分段结算，是指发承包双方在建设工程施工过程中，不改变现行工程进度款支付方式，把工程竣工结算分解到施工合同约定的形象节点之中，分段对质量合格的已完成工程进行价款结算的活动。

二、过程结算推进中的困难

过程结算贯穿于工程实施的各个环节。与目前重视事后结算审查的方式不同，过程结算要求将进度款的结算与支付固化。过程结算是完善工程全过程造价咨询服务的有效载体，是项目过程管理在造价上的集中体现。由于现阶段过程结算相关法规政策尚不健全，实践中也缺乏对过程结算的深入研究、探讨，过程结算在实际操作中还存在多种问题。

风险提示

1．具体操作无章可循。尽管相关部门出台了相应的政策依据，但就具体操作没有作出规定，如过程结算的节点是按时间、形象进度还是按工程量，是否将质量验收作为过程结算的前提条件？两者如何衔接？过程结算完成后变更部分以及质量保证金的支付比例等，都是需要进一步明确的问题。

2．环节多，时间紧，审核人才匮乏。相关工程管理人员多为工程施工技术人员，对相关工程量清单的计量、索赔、变更、合同管理缺乏深入了解，过程结算涉及相关法规、造价、合同管理等各方面，人才短缺制约过程结算的顺利实施。

3．过程结算推广难、认知慢。在传统的结算模式中，现场签证审核、过程变更资料的汇总整理、工程量的计量、索赔费用的确认、竣工图纸的绘制等，基本都在竣工结算时开展。无论是建设单位、施工单位还是政府工程监管单位，对工程结算的理解大部分局限在工程完工后，针对施工单位的结算申请进行审核。过程结算的接受程度有待提高，导致过程结算推广难、认知慢。

化解措施

1．完善过程结算相关具体操作规范及流程。虽然部分省市出台了相关的通知或指导意见，但过程结算涉及环节较多，施工企业在项目合同中应明确约定结算周期、完成内容及价款的计算、调整、确认及支付等活动。过程结算文件一经发承包双方认可，就应作为结算的组成部分，不应重复审核。同时建议政府相关部门出台过程结算具体操作规程，为发承包双方过程结算提供指导和依据。

2．提高工程管理人员的相关业务知识。项目结算涉及专业多、领域广，需要复合型的人才，包括施工技术、合同管理、造价控制、工程管理等方面。为了项目的顺利实施，施工企业必须提高工程管理人员的相关业务知识。

3．重视项目管理，确保过程结算质量。过程结算必须与项目管理结合，同时项目施工组织设计与工程造价有密切关系。故施工企业须重视施工组织设计的编制与管理，重视工程技术资料，确保变更和现场签证等引起价款调整事项办理的规范性、完整性、真实性和准确性。

第二节  竣工结算

工程竣工结算，是指承发包双方按照合同约定全部完成所承包的工程，经验收质量合格，并符合合同要求之后，双方就工程总的造价金额进行确认并结算。建设工程竣工结算既是核定工程造价的依据，也是核定新增固定资产的依据，涉及发包人与承包人双方的重大经济利益。在工程竣工结算实践中，合同双方管理观念淡薄、施工过程中的不规范行为等原因，导致普遍存在结算难的问题，其中不乏诉诸法院者。如何把握竣工结算过程的法律风险点，维护施工企业核心利益，是本节需要解决的问题。

一、结算报告

据《建设工程施工合同（示范文本）》( GF -2017 - 0201)"通用合同条款"第14.1款竣工结算申请规定，除专用合同条款另有约定外，承包人应在工程竣工验收合格后28天内向发包人和监理人提交竣工结算申请单，并提交完整的结算资料，有关竣工结算申请单的资料清单和份数等要求由合同当事人在专用合同条款中约定。除专用合同条款另有约定外，竣工结算申请单应包括以下内容：(1）竣工结算合同价格。(2）发包人已支付承包人的款项。(3）应扣留的质量保证金。已缴纳履约保证金的或提供其他工程质量担保方式的除外。(4）发包人应支付给承包人的合同价款。

在实践中，项目完工且完成五方验收后，承包方会按照建设工程施工合同的约定以结算报告、结算申请单等书面形式向发包人报送结算申请，一般包括工程概况、审核依据、审核程序、审核流程并附最终审核价款的定案表以及工程全过程的价款明细。在上报工程结算报告后，结算活动并未终结，最终要以结算协议确定工程价款。工程结算报告是承包人依据合同约定向发包人报送的，也属于结算资料的一部分。工程结算协议为终局性的法律文件，具有法律效果，发承包双方签订结算协议结算活动即结束，缺陷责任期满回收质量保证金为最终结清。

风险提示

结算报告是承包人为完成工程结算获得工程结算价款的一种方式，法律对其并未有具体的规定，但鉴于结算报告中的价款组成明细和最终金额对后续实质的结算存在较大影响，因此对于结算报告的编制、提交、过程跟踪都要予以关注。

2017-02012．提交及跟踪。结算报告作为承包人向发包人申请结算价款的一部分，建设工程施工合同往往会就其提交程序和时限提出特殊要求。如《建设工程施工合同（示范文本）》( GF -)"专用合同条款"第14.1款约定了竣工结算申请承包人提交竣工结算申请单的期限和竣工结算申请单应包括的内容：将结算申请单的时限列为发承包人自行协商事项，对于该时限，承包人应当予以重视，因建设工程的合同额不同、复杂程度各异，提交时限若未予合理考量，可能引起经济损失。建设工程施工合同发包人和承包人为合同的两方当事人，工程结算报告一般约定在竣工验收后由承包人于一定时限内直接交由发包人，但对于政府投资项目等特殊项目，因为政府财政审计需要，需要由承包人报送发包人，发包人交由第三方审计审核，其后交由政府财政评审部门进行财政评审，经过重重审核后，发包人方才同意承包人递交的结算报告并办理结算手续。该类政府投资项目往往审核方多，审核程序繁杂，承包人若不及时跟进相关方流程，可能出现未落实发包人或审核方审核事项的情况，也可能因为未及时提出异议而被作为默示行为直接被确认。

3．结算资料。结算报告本身仅包含最终价款及价款明细，施工总承包单位报送结算报告时同时附随结算资料。若结算资料不充分、不真实，结算报告就丧失了真实性基础，发包人及其他审核单位会予以退回。对于大型项目，因其合同标的额高，最终结算材料复杂，若多次退回，会拖延结算时间，结算后工程款的支付也将同步延后，影响承包人的现金流。

化解措施

1．强化报告编制。施工企业将最终竣工结算工作细化于履约过程中。合同签订后施工企业项目部商务工程师主导针对合同计价方式、付款方式、工程变更、签证、索赔、结算条款向项目部成员交底，尤其对日后结算可能要涉及的增加合同价款的签证单、工程联系单、业主指令、政府通知等文件予以分档保管，设立专门保管人，在工程施工过程中将资料分类保管，便于在工程竣工验收后提高最终结算的效率。

2017-0201在工程结算期间，施工总承包单位项目管理人员尤其是商务人员应当认真研读合同结算条款，依据合同结算条款请求监理单位、发包人按规定时限予以审批。《建设工程施工合同（示范文本）》( GF -)"通用合同条款"第14.2.1项规定："除专用合同条款另有约定外，监理人应在收到竣工结算申请单后14天内完成核查并报送发包人。发包人应在收到监理人提交的经审核的竣工结算申请单后14天内完成审批，并由监理人向承包人签发经发包人签认的竣工付款证书。"根据上述条款的规定，施工总承包单位先将结算报告报送至监理单位，再由监理单位报送至发包人，监理单位和发包人的审核时间均为14天，若监理单位或发包人未能于该时限内提出异议，按照默示条款即视为认可。但在实践中，发包人往往会在专用条款中删除该条款，以达到不约定结算审核时限的目的，或者将发包人的结算审核时限明确为收到结算报告及结算资料的12个月内。因该竣工结算审核时限并非法律法规的强制性规定，发包人设置12个月甚至更长的结算审核时限也是合法合规的。

鉴于合同对工程结算报告提交、审核时限、异议时限均有一定的要求，在履约过程中未能请求发包人更改时限的情况下，施工总承包单位在结算过程中应当指派专人负责结算报告的编制和时限统计工作，对于发包人和监理单位提出的意见按合同约定的时限提交，对于有争议的部分及时向发包人、监理单位提出异议，尤其是在合同存在默示条款的情况下，对意见和争议部分均要按照时限回复，闭合风险。

3．谨慎结算，固化价款。建设工程结算协议为《民法典》所述无名合同，具备合同的一般属性，即双方的一致意思表示，签订结算协议后可理解为发承包双方就建设工程重新订立以价款为主要内容的协议。就结算协议效力而言，以终局为原则，以非终局为例外。结算协议系项目工程经竣工验收后关于合同价款实际履行的最终依据，且系发承包双方合意的产物，结算协议包含相应工程所涉的合同价款、调整后的合同价款、索赔金额等内容，即该协议囊括了除承包人保修义务以外的其他一切价款结算事宜，具有终局性、概括性特点。①但在结算时，因一方重大失误和遗漏，导致最终结算数额错误，在有相应证据能够证明的前提下，人民法院应查明客观事实，据实查明工程相应价款，最终维护法律的正义性、客观性、公平性。

鉴于此，承包人在进行工程结算时应当谨慎，不可为快速完成结算放弃合法合理的利益，寄希望于后期完成结算再行谈判是不可行的。结算报告及结算资料虽然不能直接决定最终结算价款，但因为建设工程结算活动的特殊性，非合同清单及图纸内容的额外工程需要证明效力强大的证据支撑。施工总承包单位在满足上述报告编制的要点（将结算纳入项目管理日常工作）外，还应当注意合同中的结算审减条款，如发包人可能在审减条款部分明确审减额超过5％即考核施工总承包单位，对其不予计量，更严重的可能在承包人违约责任专章设立因结算审减误差而导致的违约处罚。在可行的情况下，施工总承包单位应当调查业主以往的结算惯例，就结算审核过程中常见的结算材料缺漏补足。若该项目为财政审核项目，施工总承包单位提前同政府或政府平台公司沟通，明确财政审批和第三方造价咨询的审核标准，降低最终结算的审减率。

发承包双方完成大部分的结算工作，并已敲定最终的结算数额时，所施工项目满足利润要求或完成扭转亏损目标的，应尽快签订结算协议，以书面文件的方式将工程结算总价款固化。一旦后续发生争议，在已完成结算的情况下，双方的债权债务已确定，仅需要就工程款的支付进行主张即可。

相关依据

第14条第1~4项工程完工后，双方应按照约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项，进行工程竣工结算。

（一）工程竣工结算方式

工程竣工结算分为单位工程竣工结算、单项工程竣工结算和建设项目竣工总结算。

（二）工程竣工结算编审

1．单位工程竣工结算由承包人编制，发包人审查；实行总承包的工程，由具体承包人编制，在总包人审查的基础上，发包人审查。

2．单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算由总（承）包人编制，发包人可直接进行审查，也可以委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查。政府投资项目，由同级财政部门审查。单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效。

承包人应在合同约定期限内完成项目竣工结算编制工作，未在规定期限内完成的并且提不出正当理由延期的，责任自负。

（三）工程竣工结算审查期限

单项工程竣工后，承包人应在提交竣工验收报告的同时，向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，发包人应按以下规定时限进行核对（审查）并提出审查意见。

第21条工程竣工后，发、承包双方应及时办清工程竣工结算，否则，工程不得交付使用，有关部门不予办理权属登记。

2.《建设工程施工合同司法解释（一）》

第29条当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。

二、结算迟延

如上文所述，发包人与施工总承包单位，施工总承包单位与分包单位、分供单位在合同中一般会明确结算资料的递交时限和结算的审核完成时限。通过合同约定的方式明确各方时间节点，利于各方顺利完成工程结算工作。但在实践中，总承包工程、分项工程未能按照合同约定结算期间完成结算乃至于工程已竣工长期未结算情形较为常见。为梳理结算迟延，将结合实际工作经验将该部分分为发包人拖延结算和分包分供商拖延结算两部分。

风险提示

根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第3条第2款的规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程竣工验收的监督管理，具体工作可以所属质量构施。4条规定工程竣工验收由发包人负责组织实施。《建筑法》第61条第2款规定："建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。"工程经竣工验收且已向住房和城乡建设部门办理备案之后，发包人与承包人办理工程移交手续。办理完移交手续，发包人即可占有该工程。而在工程竣工移交发包人后，发包人实际占有工程，承包人不再具有主动权，发包人易在该阶段拖延结算。除发包人易在工程结算阶段拖延外，在实践中，合同关系的分供单位之间也存在拖延结算的情形。

1．发包人拒绝或拖延签收承包人提交的结算报告。工程竣工验收后，因发包人已实际占有该工程，其对签收并审核承包人的竣工结算报告有时并不积极，如果发包人代表拒绝签认承包人报送的结算报告或转由无授权的发包人的普通管理人员签收，则导致结算核对工作无法有序推进，结算工作无限期延长，合同约定的付款条件不能成就。

2．发包人拉长结算时限。发包人虽已签收承包人报送的结算报告，但长期未指定造价审核人员，或该造价审核人员未与承包人联系，抑或该造价审核人员不具有相应授权范围；或者发包人常常以其内部流程为借口，如发包人项目部审核并非最终价款，需层报至公司总部成本部由其进行再次审核，并交由发包人高层审核，经审核后方才结束流程。政府投资项目的发包人虽然是独立的法人单位，但根据国务院及地方政府的规定，发包人一般无法独立认定结算报告，而是经过地方政府财政审批后确定结算总金额。政府财政审核部分下文专门论述。

3．现金流风险。发包人与承包人签署的建设工程施工合同中工程完工或工程竣工验收节点与工程最终结算节点的工程款支付比例差距高。如某项目合同约定工程完工后30日内支付至审核金额的80%，结算完成30日内付款至结算额的95%。另一项目合同约定竣工验收合格后支付比例为已完工程量的70%，结算完成支付至结算金额的97%，竣工到结算完成尾款比例高达27%。发包人与承包人双方未完成结算，但承包人对下游分包分供商的付款节点大多在整体工程结算前，根据合同相对性要求，即使在发包人未向承包人支付结算款项的情况下，只要承包人的下游分包分供商付款条件成就，承包人依然要依据合同约定的付款条件向下游分包分供商付款。

4．分包分供单位拖延结算。《建筑法》第29条第1款规定："建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。"根据该款规定，除主体结构等必须由承包人自行完成外，其余分项工程可对外分包。在建设工程实务中，建设工程的体量大，往往涉及多个单项工程，包括土方、桩基、机电、门窗、暖通、钢结构等。因此，承包人往往会将部分分项工程分包，因承包人在竣工验收后向发包人报送结算时须明确结算总价，若分包人未能在整体工程竣工验收时与承包人就分包内容的结算价款达成一致，迟延与承包人结算，将使该部分工程量存在不确定性，从而影响最终结算。除承包人自行分包外，发包人往往会在合同内设定暂估价工程，暂估价工程原则由发承包双方依法共同招标，最终选定中标分包人，但因暂估价工程招标由发包人主导，因此该类分包人往往由发包人确定，后续与承包人的配合不够。若发包人指定分包与承包人在履约过程中发生纠纷，后续工程完工时指定分包人极易因为罚款、签证、付款等事宜方面不配合承包人结算工作。

化解措施

1．严守结算时限要求。《建设工程施工合同司法解释（一）》第21条规定："当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。"若发包人与承包人在合同签订阶段已经在结算审核条款中明确约定了发包人的结算审核期限，承包人按照与发包人订立的建设工程施工合同及施工过程中涉及结算审核的补充协议的约定及时向发包人提交竣工结算报告，并设立专人对接发包人造价审核人员。对于发包人未能按合同约定的要求向承包人反馈意见的，承包人在该时间节点以书面形式向发包人发出书面的工程联系单。联系单要重点强调以下几个方面：(1）建设工程施工合同及履约过程中涉及结算内容的补充协议的签订时间；(2）竣工备案时间；(3）结算报告报送时间及内容；(4）合同关于结算时限的约定；(5）发包人实际结算审核时间；(6）承包人配合情况。

承包人应该及时跟踪发包人的审核时限和发包人发出的审核意见。对于发包人未能按合同要求完成结算审核的情况，承包人应当准备相应台账记录发包人是否超出审核时限及到期、超期时间。发、承包人之间关于结算的收发函件，包括工程联系单、会议纪要等书面文件，应由承包人的专门人员将原件归档至专门结算文件夹并将原件扫描存入电脑，便于日后分析结算责任。

2．固化结算证据。目前在建设工程领域中，发包人地位普遍高于承包人，因此在工程履约及结算过程中，发包人常借助其强势地位拖延承包人。因此承包人要借助自身优势，如在办理竣工备案、移交工程前，承包人向发包人提出更改合同条件，确认工程签证、索赔等要求并告知发包人该条件为承包人合理要求，对于发包人同意的相关要求，要尽快以建设工程施工合同中约定更改合同条件的方式确认，如承包人请求发包人与其签订书面的补充协议。在完成竣工验收后，承包人按要求和规定时限向发包人报送结算报告。在发包人不予回复时，承包人可借助建设工程施工合同中的默示条款主张权利，若承包人向发包人以书面方式请求确认，在规定时间内发包人未予回复，则视为发包人已确认。

因此，在结算过程中，承包人可定时向发包人发送工程联系单请求确认价款，并注明若发包人不予回复，承包人有权认为发包人认可按照承包人报送的结算值作为项目价款的最终结算值。

对于合同中明确表示无默示条款或发、承包人互相收发文件但均不予认可，无法就结算金额达成一致的情况，承包人可向发包人建议组织结算会议，以定分止争。召开会议时，承包人应向发包人提议制作会议纪要，并由双方参会人员签名，从而固化双方会谈成果。若发包人同意在会议纪要上签字，也可作为双方结算过程的证明文件。会议纪要时间、地点、内容要准确，要确保发包人参会人员为签署建设工程施工合同时明确的授权人，具有结算权利。同时，签名应为参会人员本人签署，不可由他人代签。采用代签方式极有可能引发额外争议。

《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第14条规定："电子数据包括下列信息、电子文件：（一）网页、博客、微博客等网络平台发布的信息；（二）手机短信、电子邮件、即时通信、通讯群组等网络应用服务的通信信息；（三）用户注册信息、身份认证信息、电子交易记录、通信记录、登录日志等信息；（四）文档、图片、音频、视频、数字证书、计算机程序等电子文件；（五）其他以数字化形式存储、处理、传输的能够证明案件事实的信息。"

根据以上规定，电子邮件、即时通信记录、电子照片、短信均可作为电子证据使用，具有法律上的证明效力。因此，若发包人始终拒收承包人向其发出的联系单，承包人可采用现场拍照或向发包人代表发送电子邮件、短信的方式作为双方沟通的证据。

3．求同存异，部分确认。在实践中，发承包双方未达成结算协议的主要原因是对工程计量、签证、索赔等价款的异议。发承包双方可就结算部分内容先行达成一致意见，就争议方式再行谈判，也可对部分内容予以确认。如某工程计价方式为固定单价，除合同约定的价格调整、变更、签证等内容外不予调整，现工程已完工并已向住房和城乡建设部门备案完毕。工程施工期间未发生设计变更，也未满足合同中的调价条款，无人材机价格调整，但在施工过程中发包人以工程联系单的形式向承包人下发指令，后续承包人以签证单的形式向发包人发出签证申请（合同中未要求签证必须当月审批完后予以计量），后续发包人与承包人就签证内容和签证金额产生争议，未能在履约过程中达成一致意见。就该种情形，发承包双方可以根据无争议的事实明确该部分金额，对其先行结算，签订协议。对于后续争议，发包人与承包人在协议中列明争议项和争议金额，后期双方可仅就协议约定的争议进行谈判，以避免后续争议项无法固定。

4．巧借发包人，化解争议。承包人中标后，会根据拟订的施工计划订立招标计划，由分包单位一同建造工程，承包人负责管理各分公司单位的施工。对于工程中利润率可能较高的项目，发包人多以单独分包的方式将其从整体工程中划出，但纳入承包人的管理范围，由承包人对该分包予以管理，后期亦由承包人配合进行结算。后期承包人与指定分包单位出现结算争议时，可向发包人请求要求其对指定分包单位予以管控，要求指定分包单位配合承包人对该分项工程予以审核结算，若不予配合，视为认可承包人的初审金额。

相关依据

1.《建筑法》第29条建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。

建筑工程总承包单位按照总承包合同的约定对建设单位负责；分包单位按照分包合同的约定对总承包单位负责。总承包单位和分包单位就分包工程对建设单位承担连带责任。

禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。

第61条交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。

建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。

2.《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第3条国务院住房和城乡建设主管部门负责全国工程竣工验收的监督管理。

县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程竣工验收的监督管理，具体工作可以委托所属的工程质量监督机构实施。

第4条工程竣工验收由建设单位负责组织实施。

3.《建设工程施工合同司法解释（一）》第21条当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。

4.《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第14条电子数据包括下列信息、电子文件：

（一）网页、博客、微博客等网络平台发布的信息；

（二）手机短信、电子邮件、即时通信、通讯群组等网络应用服务的通信信息；（三）用户注册信息、身份认证信息、电子交易记录、通信记录、登录日志等信息；

（四）文档、图片、音频、视频、数字证书、计算机程序等电子文件；

（五）其他以数字化形式存储、处理、传输的能够证明案件事实的信息。

三、政府审计

工程建设行业是我国的重点行业，也是政府投资的重点领域。政府投资建设项目是政府为弥补民营企业因为利润不足消极建设城乡公共服务和基础设施所作的补充，多为城市公共建筑和基础设施项目。近年来，因为地产类项目利润低、回款久，工程建设企业逐渐将业务领域扩展至政府投资项目。但政府投资项目不同于民营地产类项目，因其发包人为行政机关，资金来源为财政资金，因此工程付款与结算需经由政府审计部门审批，因而该类项目的相关资金流转较为复杂。以下将从政府审计相关法律条文及实践出发，对政府审计予以分析。

审计署发布的《政府投资项目审计规定》第5条规定："审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程，应当有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计。"因此发包人为避免出现审计问题，在建设工程施工合同中明确本工程最终结算结果以政府审计部门的意见为准。政府审计条款纳入建设工程施工合同的本意是控制政府概算，防止有权政府官员滥用权力，进行权钱交易，提高政府投资项目概算，导致政府财政人不敷出。但目前现状是管理项目政府官员或国有企业领导层为避免审计引起的问题，将政府审计条款纳入全部的政府投资项目的建设工程施工合同中，将政府审计结果作为结算以及过程付款的依据，对于一些非重大项目无须将审计结果作为最终依据的也予以严格把控，从而拖慢了工程结算的节奏，实属不便。

风险提示

1．超概风险。根据《政府投资条例》第12条的规定，经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10％的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。不同于民营企业，政府投资项目存在一定的概算目标，若在投资估算批准后因为后续的设计或后续施工导致超出原概算目标，由于严格的审批要求往往难以调整概算，从而引起项目僵局。

2．现金流风险。建设工程行业属于高负债行业，现金流是施工单位的生命线。但若在建设工程施工合同中约定以政府审计结果作为结算及付款依据，施工单位在过程收款及最终结算期间会面临极大的资金压力。如某合同约定过程付款由施工单位上报监理单位，监理单位复核后上报发包人，发包人交由第三方审计单位予以审核后再由发包人复核，发包人复核后上报政府财政评审中心，由政府财政评审中心出具最终审核意见，发包人根据该意见向施工单位支付款项。在该审核过程中，财政评审中心是最终审核机关，由于无法确定最终的审核时限，期间施工单位可能面临分包单位和分供单位的付款压力，且《保障农民工工资支付条例》第12、13条规定在一定周期内向农民工拨付工资。

化解措施

1．政府投资项目在符合特定情形下可以调整概算。根据《政府投资条例》第23条第2款的规定，政府投资项目在因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的情况下，可以超越已审批的概算。基于上述规定，承包人可以项目履约期间市场变动已满足建设工程施工合同的调差条件，施工过程中发生新的地质条件变化请求发包人予以价格调整。此处应注意的是，根据《政府投资条例》第12条的规定，若初步设计概算超出经批准的可行性研究报告提出的投资估算的10%，要重新报批工程可行性报告。以公路工程为例，影响公路工程概算调整的主要为工程设计变更、材料价格上涨、征地拆迁标准变化、追加资金不及时引起的索赔。对于公路工程而言，存在多种调整概算时机，如概算批复后、施工图预算批复以前、项目履约过程中、项目交工后竣工验收前。其中在项目交工竣工验收前采用概算加增加费用的情况为宜。在工程已经完工的情况下，工程成本已经得到了确定，在此情况下施工单位可将施工过程中的材料价格变动和相应的变更指令、签证作为变更价款的依据向发包人提交，告知发包人项目最终成本，请求调整概算。①政府项目财政资金具有确定性，在施工过程中调整概算难度高。在承接政府投资项目时，应当严格按照预算要求投标，在施工过程中做好设计优化和施工优化，提高材料周转率，减少资源浪费，降低能耗，进行限额施工，做好全过程精益管控。

2．提前谋划结算事宜，加速推进结算进展。关于结算时间的要求，财政部发布的《基本建设财务规则》第28条规定："项目建设单位应当严格按照合同约定和工程价款结算程序支付工程款。竣工价款结算一般应当在项目竣工验收后2个月内完成，大型项目一般不得超过3个月。"根据该规定，竣工价款结算最长应于项目竣工验收后3个月内完成，但本规定的层级仅为财政部部门规章，且其条文描述存有协商余地，如"一般不得超过3个月"。在实践中，政府投资项目大多以《建设工程施工合同（示范文本）》( GF -2017-0201）为范本，在专用合同条款部分纳入政府审计条款，如"政府投资或以政府投资为主的建设项目纳入审计项目计划的，发包人和承包人均负有配合、接受审计机关审计的义务，竣工结算应当依据审计结论，办清竣工结算和竣工付款的时间按相关规定执行"。根据上述条款的规定，施工单位具有配合审计的责任，该责任无终止约定，在极端情况下，若审计单位因为各种原因始终无法出具审计意见，在建设工程施工合同约定以审计意见为最终结算意见的情况下，承包人已丧失占有工程，无相应的抗衡力量，在民法体系中也无具体法律层级的条文赋予承包人抗辩权，极易陷入僵局。因此，在面对该类建设工程时，承包人可以提前向工程所在地审计机关请求获取其建设工程的审计文件和具体流程，在工程竣工至结算期间提前准备审计所需资料，确保审计材料的完整性和真实性。若项目为地区重大项目，可建立高层沟通机制，调整合同付款条件，如将竣工验收节点提高至竣工验收节点的90％以上，降低竣工验收后的尾款数额，减轻现金流风险。在对外付款层面，施工单位可与分包单位协商最晚付款时限，延长对下游的付款期间，对尾款采取分期支付的方式以有效降低负现金流风险。

3．建设工程施工合同未以政府部门财政审核意见为最终审批意见的，施工单位可请求发包人先就双方已完工无争议的工程量予以确认，先认量后谈价，在后续按量计算的价款结论与审计结论相差过大产生争议时，可以作为证据向法院提交。

4．政府投资项目以政府审计为最终计价结论，主要是因为政府内部对于审计的要求以防止最终工程价款远超预定概算，增加财政支出为目的。施工单位可以换位思考，从发包人（政府方）的视角考量，在双方争论不下时引入独立的第三方争议评审小组，由争议评审小组就双方争议进行调解，争取达成一致，最后由争议评审小组主导，发包人与施工单位签署会议纪要或相应的协议。

综上所述，在存在政府审计条款的政府投资类项目中，施工单位要加强项目过程基础管理工作，树立"开工开始便是结算开始"的理念，提升履约能力，积极倡导项目过程结算，为项目最终结算快速完成做好准备。

相关依据

1.《政府投资项目审计规定》第5条审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程，应当有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计。

2.《政府投资条例》第12条经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。

初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10％的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

第23条政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。

3.《基本建设财务规则》第28条项目建设单位应当严格按照合同约定和工程价款结算程序支付工程款。竣工价款结算一般应当在项目竣工验收后2个月内完成，大型项目一般不得超过3个月。

4.《保障农民工工资支付条例》第12条用人单位应当按照与农民工书面约定或者依法制定的规章制度规定的工资支付周期和具体支付日期足额支付工资。

第13条实行月、周、日、小时工资制的，按照月、周、日、小时为周期支付工资；实行计件工资制的，工资支付周期由双方依法约定。

四、发包人内部结算流程

根据《建设工程施工合同（示范文本）》( GF -2017-0201)"通用合同条款"第14.2款的规定，承包人应该将竣工结算申请单报送监理人，由监理人在14日内审核，监理人在审核无误后报送发包人，由发包人在14日内完成审核。由此可知，范本限制了发包人、监理人的结算时间，对于加快结算流程具有重要意义。但本条款规定的时限为发包人审核时限并非最终付款时限。以例说明，如承包人于 x 年 x 月 x 日完成竣工验收，工程合格，且发包人已将该工程报送住房和城乡建设部门备案。此时承包人可在该时点后准备报送结算资料，假设该工程为小型住宅工程，整体结算造价与合同额相差不多，在3个月内已准备完毕结算资料，并按《建设工程施工合同（示范文本）》( GF -2017-0201）的"通用合同条款"第14.1款（合同采用范本专用条款又写明按照通用条款条件）报送监理人，此时监理人在14日作出审核意见，将该材料退回承包人处，后续监理人可重复该操作直至监理人认为审核无误报送发包人。待报送至发包人处后，发包人也可因文件要求出现错误予以退回，按照合同规定，对发包人和监理人并无修改次数限制，且对修改无明确要求，发包人和监理人可以以格式错误等细微原因将文件退回而又不违反合同约定。

如上文所提及的政府审计，政府、事业单位、国有企业、国内私营企业、外资企业均有各自的内部审核要求。以房地产开发企业为例，其进行某项房地产开发时，往往会设立项目公司，由母公司向项目公司注资以该项目的名义进行前期手续的办理和房地产项目的开发。大型的全国性房地产开发企业还有全国各个大区的区域公司和城市公司，如某地地产开发项目由项目公司管理，该项目公司归属城市公司管理，而城市公司隶属于大区公司，大区公司则隶属于母公司。发包人内部的机构设置导致其在审核工程价款时就具有多层次审批流程，行业惯例将发包人现场代表及其团队所作审批称为"一审"，将后续审批称为"二审"。但发包人内部的审批流程为发包人自行制定的，法律除对政府投资项目有相关规定外，并未明文规定房屋建筑或基础设施下项目的审批流程。

"一审""二审"等审批流程在实践中极为常见，但因建设工程实务性强、专业性高，对其在法学学理层面进行的讨论较少，主要集中在实务中裁判案例的说理部分。

在（2019）京0112民初29965号民事判决书中，北京市通州区人民法院认为，发包人与承包人以住建部发布的建设工程施工合同为基准，签订施工合同且签字盖章，合同有效。施工合同约定发包人的结算审核期限为28日，在期限内若不回复则视为发包人认可承包人报送的结算价款，该条款不违反法律法规的强制性规定，因而有效。在本案审理过程中，发包人提出本工程除须第三方造价审核机构审核外，另须发包人内部流程但并未在合同中约定，发包人亦未举证证明承包人对此要求表示认可，因此发包人所述其最终结算须内部流程审批通过无合同依据，最终金额应当按照承包人同意的第三方造价审核机构审核的金额。①

其他法院也有相近的观点。在（2019）津0119民初2344号民事判决书中，天津市蓟州区人民法院认为，案涉工程合同虽然存在倒签，有一定的瑕疵，但倒签合同已经双方认可且双方已签字盖章，应视为合同有效，其中的结算条款亦对发包人和承包人具有约束力。在审判过程中，发包人阐述其未在第三方审价报告中加盖印章，应视为不予认可，且最终结算价款须内部流程审批。经确认，在第三方审计报告中，发包人确实未加盖印章但其亦未明确表示反对，按照对合同结算条款的一般理解，若发包人未明确反对即视为认同，且其还需内部审批流程未在合同中明确，因此结算金额已确定，发包人应当按此金额支付工程款。①

通过上述案例可知，法院对发包人长期以内部流程未完不予或拖延结算工程款，会从有利于承包人的层面考量。上述案例中的工程已完成竣工且已经发包人委托的第三方造价审核机构并已出具审价结论，可根据该审价结论作出工程款认定。因此，承包人在处于合同劣势下配合发包人内部流程结算的，结算并不一定当然无效。

风险提示

1．建设工程施工合同签订期间，发包人与承包人就最终结算程序予以约定，约定最终结算价款由发包人交由第三方造价审核机构先行审价，待第三方造价审核机构审核后报送发包人，由发包人进行内部评审程序，待发包人内部评审流程结束后，由发包人领导层签认，签认后为最终的确认价款。若建设工程施工合同中明确约定了该程序，根据意思自治原则，在不违反强制性法律法规的前提下，该类发包人的内部流程纳入合同并非无效，在实践中也往往如此。

2．工程结算协议不仅包括合同所附清单和图纸的工程量，还有索赔、签证、变更等过程增加金额。因此，若发包人内部流程漫长，该类增加金额会处于不确定状态，后续若承包人急于签订结算协议或先就无争议部分先行签订协议，可能会因为文字表述失误造成增加金额遗漏，造成计量确权率偏低。承包人与发包人就工程尚未达成结算协议，一方面，影响承包人的结算节点完成从而无法及时收回尾款；另一方面，承包人要承担向分包单位、分供单位支付工程款的压力。虽然承包人常会在分包合同中约定"背靠背"条款，但在实践中该条款为当事人对于付款时间的约定。如在发包人向承包人支付了工程价款的情况下，承包人在收到该笔款项后向分包人支付相应款项。以目前的判例来看，"背靠背"条款所取得的时间利益是法院所支持的，但合理时间应该为建设工程施工合同正常履行时发包人付款时间，若发包人以其内部流程繁杂拒绝向承包人支付工程款，承保人未采取强力手段导致付款条件未成就可能被视为付款条件成就。①相对于分包单位和分供单位，承包人为施工单位垫资施工，资金流紧张，若由于发包人内部结算审核流程导致不予支付，分包单位和分供单位极易针对施工单位提起诉讼或申请仲裁。在目前依法治国的大环境下，施工单位可能因为存在诉讼问题被降低信用分，对其后续承接工程不利。

化解措施

1．承包人在工程履约中熟读建设工程施工合同内容，熟悉合同中的工程款报送内容和相应的附件，并就合同内容制作合同交底文本；增强项目部管理人员留存资料意识，夯实结算基础。承包人应主动与发包人进行沟通，以完美履约助条件变更，争取使发包人将原先的无时限规定为有时限，或者请求发包人明确工程款结算的程序和各个节点的审核时间，并以工程联系单的形式确认，后续将工程联系单内容转化为补充协议，可请求发包人注明大致时限，若日后发生结算时限争议可就该类书面文件主张审核时限要求，这可在一定程度上加快发包人审核进程。在最终结算阶段，承包人报送结算资料时可向发包人发函确认资料的完整性，如"承包人已按合同约定及发包人指令完成以下材料的准备，请求发包人予以确认"。若发包人回文确认，则承包人可以继续按准备材料报送，若材料缺项也可在流程开始前予以补充。

2．在竣工验收至工程结算期间，按照建设工程惯例，常约定为10％以上的尾款。因该部分尾款过高，易导致承包人资金流不足，若须缓解承包人资金压力，可从提高节点付款比例、加快审核流程入手。对于竣工验收节点比例过低的工程，在竣工验收前可请求承包人提高竣工验收节点的付款比例。如原竣工验收节点付款比例未按竣工验收时实际已完工程量的75％支付，可借助国家政策文件的规定要求提高竣工验收节点的付款比例。对于施工过程中已与发包人进行沟通，最终结算内部流程过长的情况，可从国家规范性文件入手，化工程竣工后一次性结算为履约过程中的分阶段结算，将后期的结算工程款减轻划分到各个阶段。以福建省为例，依照《福建省房屋建筑和市政基础设施工程施工过程结算办法（试行）》的规定，施工工期一年以上的工程项目原则采用施工过程结算，且过程中经发、承包人双方签字认可的文件作为竣工结算文件的组成部分，在后期不再进行审核。且施工过程结算文件包括保函变更、签证、价款调整协议等。根据有关施工过程结算文件的规定，承包人可在施工过程中即办理部分结算资料，有利于缩短最终的结算审核时间，也避免了因为发承包人之间的争议项影响结算审核进度。按照文件要求，政府投资项目要带头践行施工过程结算。因此对于已开工或未开工的有政府资金投入的项目，承包人可根据各地的施工过程结算文件与发包人协商，请求以补充协议的方式更改合同条款。

3．在竣工结算阶段，承包人可与分包、分供单位协商等待发包人的最终结算，组成利益共同体向发包人施压。承包人可将自身资金压力以书面工程联系单形式送达发包人，并在联系单中阐明自身因资金流转困难难以应对下游分包、分供单位，可能引起社会纠纷，以引起发包人的重视。但承包人为后续工程的合作以及解决分包、分供单位的实际困难，不能将风险全部转移给下游分包、分供单位，可以设定一定的时限，若超出该时限，则承包人先与分包、分供单位完成相应结算，并与之签订结算协议，在资金紧张的情况下可以与分包、分供单位协商分期付款。

在竣工结算阶段，双方长期僵持不下，通过协商和解方式无法解决争端时，承包人可通过诉讼手段解决。在预备诉讼前，承包人可视情况向发包人发出公函或律师函催告发包人履行发包人义务，发包人应尽快回应承包人关切请求。在发包人不予回复或消极应对的情况下，若有发包人已委托第三方造价审核机构进行审价并出具结论意见，承包人可根据该一审金额向工程所在地法院提起诉讼，诉请发包人在已完成审价报告的情况下推进其内部结算进程。对于发包人已过合理时间的情形（如已过合同约定的缺陷责任期），承包人可以不符合公平原则向法院提起诉讼，对于发包人短时间内无法完成审价的部分，可向法院申请造价鉴定，以造价鉴定意见作为参考意见。

五、造价鉴定

根据《建设工程造价鉴定规范》( GB / T 51262-2017）及《建筑法》的规定，工程造价鉴定为鉴定机构接受人民法院或仲裁机构委托，在诉讼或仲裁案件中，运用科学技术和专业知识，对工程造价争议中涉及的专门性问题进行鉴别、判断并提供鉴定意见的活动。所谓鉴定意见，是指具备资格的鉴定人对民事案件中出现的专门性问题，通过鉴别和判断后作出的书面意见，如常见的笔迹鉴定、工伤鉴定。

鉴定意见并非如书证可以直接反映事件的状况，其申请、质证、认定均具有相当的复杂性。若存在具备真实性、关联性、合法性的其他书证、物证、电子证据等证据类型，可证明应证明的事实，尽可能不采用鉴定意见。在建设工程诉讼或仲裁中，建设工程造价鉴定是确认工程价款的最后手段。因为建设工程具有专业性和复杂性，其工程造价由多种因素决定，双方当事人对于罚款、过程指令和签证、技术优化都可能存在争议，若采用建设工程造价鉴定确定工程价款，其鉴定结论与实际成本存在一定的差距。

一般而言，建设工程造价鉴定由当事人自主申请，特殊情况下由法院依据职权启动。在实践中，一般是承包人由于工程价款结算阶段始终与发包人存在异议，无法协商达成一致意见，为避免工程价款问题久拖不决，而向法院提起诉讼。但因为建设工程的标的额大、专业性强，而法官作为法律工作者无法就工程造价问题予以专业性评价，于是对于建设工程价款争议在前期调解无效后委托第三方造价鉴定机构予以鉴定，以鉴定机构提供的鉴定意见为重要的审判参考，从而产生"以鉴定代替实质审判"的效果。

风险提示

1．鉴定期限长。承包人将发包人诉至法院的主要原因即为发包人与承包人未能就建设工程价款达成一致或因流程等原因始终未能推进已竣工工程完成结算，希望通过法院定分止争，尽快结束工程结算工作，完成建设工程价款的确认。根据《司法鉴定程序通则》第28条规定，司法鉴定的最长时限为60日。理论而言，若将建设工程结算价款争议提交司法鉴定，可迅速得出专业鉴定意见，从而作为诉讼的支撑依据。但在实践中，因为工程建设鉴定涉及繁杂的过程资料，包括招标文件、投标文件、建设工程施工合同、双方工程联系单、会议纪要、图纸会审记录等各类文件，且在鉴定过程中极有可能存在补充材料的情况，如在鉴定索赔金额时，往往会要求承包人提供基础资料。建设工程提交鉴定时，往往不仅单纯鉴定其工程造价，还需要进行质量鉴定以明确是否符合合同约定标准，进行工期鉴定以明确是否存在工期延误。因而，在实践中极少有鉴定机构在60日内提出鉴定意见，建设工程超期已是正常现象。承包人本意是节省时间以司法途径确认最终工程价款，但在现实中因为建设工程造价鉴定的期限极长，反而拖延了最终工程价款的确认时间。

2．诉讼成本高。建设工程施工合同纠纷属于典型的财产类案件，根据《诉讼费用交纳办法》第13条规定，诉讼费用按标的额阶梯收款，如超过2000万元的部分，按照0.5％交纳。鉴于建设工程的造价高、标的额大，即使按照0.5%交纳诉讼费也是一项沉重的经济成本。建设工程施工合同司法鉴定同书证、物证等司法鉴定不同，书证、物证等司法鉴定有省级行政部门的指导性价格，如《福建省物价局、福建省司法厅关于进一步规范司法鉴定收费项目和收费标准的通告》明确劳动能力鉴定费用为800元，护理依赖程度评定鉴定费用为800元。但检索福建省司法鉴定收费标准发现，目前福建地区尚无统一的建设工程造价鉴定收费标准，因此鉴定费用根据具体的鉴定要求而有所不同。申请建设工程造价鉴定的多为承包人，承包人因发包人借结算未完成拖延付款导致其资金短缺而被迫提起诉讼，但在诉讼中要按标的额交纳高额的诉讼费用且为明确涉争工程的具体价款往往需要申请对涉争工程予以造价鉴定，承包人的处境会更加困难。

3．举证困难。根据《民事诉讼法》第64条规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。建设工程施工合同纠纷不是法定的举证责任倒置的案由，因此承包人需要提供证据支撑其诉请；且在造价鉴定中，鉴定机构也需要承包人提供支持其诉请的价款的材料。对于承包人而言，因发、承包人的地位原因，承包人证据不充分的情况极其常见。例如，承包人已向发包人报送过程签证单，但发包人拒绝签收。又如，发包人向承包人口头下发指令，要求承包人对某围栏拆除按新要求建造新的栏杆，后续承包人向发包人发出工程联系单请求确认时，发包人拒绝确认。整个建设工程往往跨越数年，经手人众多、资料复杂，一次性向鉴定单位提供所有资料不现实，往往需要补充提交。且已经出具的鉴定意见并非有利于承包人，也有可能因为鉴定证据不足无法反映真实成本，不利于承包人诉请的实现。

4．鉴定意见存疑。目前我国并无制定对建设工程造价鉴定机构的统一规范标准。首先，建设工程鉴定机构并非国家机构，属于市场化主体，不同鉴定机构的专业能力和技术条件不同，委托不同的鉴定机构可能出现差距较大的鉴定意见。其次，建设工程中存在隐蔽工程、损失修复、设备折旧等体现于施工过程中的价款，鉴定机构可能无法鉴定准确成本。工程竣工至提交竣工鉴定申请存在一定的时间间隔，申请人的人员和资料发生变化，申请鉴定时的建设工程不能完全反映竣工时的情况。再次，鉴定程序不规范可能引起对方当事人申请重新鉴定，进行多次鉴定且鉴定意见不同易引起争议。最后，建设工程行业广泛存在"黑白合同"现象，事实上大部分建设工程招标过程流于形式，虚假招标、投标人挂靠等不合法现象普遍存在，故事实上大部分纠纷中涉及的"黑白合同"会被认定为无效合同。针对该类情况，如何选择计价方法和计价标准也是值得商榷的，鉴定机构据以作出鉴定的计价方法和计价标准不同，会对工程价款的计算产生实质性影响，从而降低鉴定意见的可靠性。

化解措施

1．承包人与发包人应就工程价款先行协商，在双方存在协商余地的情况下以协商方式对涉争的建设工程进行结算。只有承包人与发包人已无协商余地，不采取法律手段无法维护正当利益时方才采用法律手段确认工程价款。在提起诉讼或仲裁之前，承包人可向发包人住所地、实际经营地发出公函（必要时可发律师函），告知发包人因为其长期未能与承包人就某建设工程达成一致意见，无法签订结算协议，工程价款始终不能确定，承包人不得已采取法律手段。若仅是发包人内部流程拖延所致，发包人希望的结算价款与承包人提出的结算报告数额相近，可推动发包人加快结算进度，与承包人继续会商最终协商解决争议。

2．对于已经提起的诉讼，发承包双方可在诉前阶段接受法院的居中调解，能在诉前调解阶段解决的问题不必进诉讼过程。根据《诉讼费用交纳办法》第15条规定，以调解方式结案或者当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。若数额不大，争议项不多，可尝试进行诉前调解，减轻诉讼成本，压减诉讼时间。

3．根据建设工程造价鉴定实践，因建设工程的标的额、质量要求、施工技术、鉴定机构不同，造价鉴定的金额也不同。一般而言，涉争工程的标的额越高，鉴定费也就越高。因此，即使前期发包人以内部流程"一审"、"二审"、其他审级及最终确认流程漫长拖延结算价款，承包人也应当谨慎申请造价鉴定。对于政府投资项目涉及政府财政审计情况的，根据《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》规定，只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。承包人可以请求法院是否可与行政审计单位沟通，发函确认没有出具审计结论的原因。如果审计机构不予回复或者因审计机构的原因，没有出具审计结论，则法院启动司法鉴定后，行政审计结论也出来了，此时仍然以法院的司法鉴定为准。①鉴于政府投资项目发包人的特殊性，承包人往往可以采用非法律手段，如向发包人所属政府单位或政府上级单位沟通、投诉的方式。采取非法律手段无法救济时，可向法院提请诉讼，提起造价鉴定。

4．根据《建设工程施工合同司法解释（一）》第28、31条的规定，对于合同中已经明确固定价款结算，双方已经就部分工程款达成一致的情况，司法鉴定不予鉴定。因此承包人在提起工程造价鉴定前应尽可能针对部分诉讼争议小或者无争议事项签订书面协议，将该部分金额予以确认，仅对诉争金额请求鉴定。对于设计、采购、施工总承包工程等约定计价方式为固定总价的工程，承包人可将有关固定总价的争议统一，向法院申请仅就工程变更、签证、索赔款项予以鉴定。对于因为发包人内部流程没有完成结算的情况，承包人也可请求法院以发包人委托的第三方造价审核单位一审的价款为参考进行裁判，而非要予以造价鉴定。

5．对于必须要进行造价鉴定的情况，承包人应当做好充足的准备，且最好在一审阶段向审理法院提出造价鉴定的请求，避免在二审阶段再向法院提出鉴定请求的情形。承包人可利用其行业优势，向其他施工单位询问工程所在地的鉴定单位的专业能力和可鉴定的范围。在挑选鉴定单位时，若当地鉴定机构不足以承担鉴定，可选择非工程所在地的鉴定单位，如选择总部在一、二线城市的鉴定单位。在申请鉴定前，承包人要对工程资料归类整理，分为合同类、技术类等类别，在提供时便于鉴定人审查。一般需要提供的鉴定材料包括：招标文件、合同文件（含补充协议）、工程技术文件、签证单、价格调整依据文件、竣工报告等各类文件。在初次提交鉴定材料后，若材料不齐备，承包人要在规定的时间进行资料补充。因为建设工程为不动产，进行造价鉴定需要现场勘察，在鉴定人进行现场查勘时，应有双方当事人共同在场，对鉴定人的勘察记录进行审核，若一方当事人对鉴定人的记录存在意见，要书面注明异议，避免日后发生争端。承包人要避免与鉴定人进行直接、单独接触，不可作出影响鉴定人中立和公正的行为，以避免鉴定意见无法成为有效证据。若承包人认为鉴定意见不准确，可向出庭的鉴定人询问，获知鉴定的具体过程。承包人也可按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第40条规定请求重新鉴定，原鉴定意见作废。

相关依据

1.《司法鉴定程序通则》第28条第1~2款司法鉴定机构应当自司法鉴定委托书生效之日起30个工作日内完成鉴定。

鉴定事项涉及复杂、疑难、特殊技术问题或者鉴定过程需要较长时间的，经本机构负责人批准，完成鉴定的时限可以延长，延长时限一般不得超过30个工作日。鉴定时限延长的，应当及时告知委托人。

2.《诉讼费用交纳办法》第13条第1款案件受理费分别按照下列标准交纳：

（一）财产案件根据诉讼请求的金额或者价额，按照下列比例分段累计交纳：

1．不超过1万元的，每件交纳50元；

2．超过1万元至10万元的部分，按照2.5％交纳；

3．超过10万元至20万元的部分，按照2％交纳；4．超过20万元至50万元的部分，按照1.5％交纳；5．超过50万元至100万元的部分，按照1％交纳；6．超过100万元至200万元的部分，按照0.9％交纳；7．超过200万元至500万元的部分，按照0.8％交纳；8．超过500万元至1000万元的部分，按照0.7％交纳；9．超过1000万元至2000万元的部分，按照0.6％交纳；

10．超过2000万元的部分，按照0.5％交纳。

第15条以调解方式结案或者当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。3.《建设工程施工合同司法解释（一）》

第28条当事人约定按照固定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，人民法院不予支持。

第31条当事人对部分案件事实有争议的，仅对有争议的事实进行鉴定，但争议事实范围不能确定，或者双方当事人请求对全部事实鉴定的除外。

4.《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第40条当事人申请重新鉴定，存在下列情形之一的，人民法院应当准许：

（一）鉴定人不具备相应资格的；

（二）鉴定程序严重违法的；

（三）鉴定意见明显依据不足的；

（四）鉴定意见不能作为证据使用的其他情形。

存在前款第一项至第三项情形的，鉴定人已经收取的鉴定费用应当退还。拒不退还的，依照本规定第八十一条第二款的规定处理。

对鉴定意见的瑕疵，可以通过补正、补充鉴定或者补充质证、重新质证等方法解决的，人民法院不予准许重新鉴定的申请。

重新鉴定的，原鉴定意见不得作为认定案件事实的根据。

5.《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》

你院"关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示"收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

6.《民事诉讼法》第64条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。

当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。

人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。