一、信访矛盾的产生

提出信访诉求是公民的权利，信访工作是维护民众利益的过程。在这一权利救济过程中，信访诉求一定程度反映了社会生活中的矛盾纠纷，但信访诉求并不自然构成信访矛盾，也存在一些因信息不对称而产生的咨询性问题或者信访人个人的问题。信访矛盾更多是群众信访多年、反映强烈的问题，是典型的社会矛盾。

（一）信访诉求的划分

在群众的信访诉求中，存在"合法"与"非法"的区分。诉求的合法性是指信访人提出的诉求是否符合现有的法律法规与政策。但在经济社会生活中，信访人提出的诉求更多基于事件的"合理性"，即诉求的目标、价值取向或偏好的恰当性、效果性或规范性是否符合事件本身和社会习俗。从信访人诉求的合理性和合法性进行区分，可以分析引发信访诉求的矛盾所在。

1．信访人的诉求合法且合理的矛盾

信访人诉求合法且合理的信访矛盾往往是因政策执行引发的，这就需要对政策执行过程加以规范，使之更加公正、高效。反映在政府治理中，存在着抓落实能力不足的问题。在实践中，政策执行面临一系列体制机制困境，如注意力分散、利益板结固化、激励相容困境、部门本位主义等。

2．信访人诉求合理但不合法的矛盾

信访人提出的诉求合理但不合法，往往是由于政策、法律、制度缺位或落后于当时的社会经济状况，这就要求政策、法律及时适应社经济发展需要。这反映了公共治理中调查研究能力不足的问题。在实践中，存在不做调查研究，不会做调查研究，走马观花、蜻蜓点水、一得自矜、以偏概全的现象。

3．信访人诉求合法但不合理的矛盾

信访人提出的诉求合法但不合理，往往因为不同部门出台的政策不统一，或程序法与实体法之间存在矛盾，导致法律解释的多样性或政策法规存在漏洞，这就需要对政策加以协调，同时对法律漏洞予以及时修补。这反映了公共治理中存在着科学决策能力不足的问题，即在实践中存在着决策预见性、协调性、决断性不足的问题。

4．信访人诉求不合法且不合理的矛盾

信访人提出不合法且不合理的诉求，一般被认为不合理诉求，但这并不意味着接访者就可以置之不理，而是要给予及时的思想教育和情绪疏解。实践中存在对群众无理诉求置之不理，甚至推脱责任的现象。这反映出公共治理中存在着政治能力不足的问题。提高政治能力要善于从政治上分析问题、解决问题，切实担负起党和人民赋予的政治责任。只有坚持科学理论指导、坚守人民信仰，才能向着奋斗目标坚定前进，从而化解社会矛盾风险。

（二）信访专业治理能力

影响社会矛盾化解的其中一个因素是接访人的信访专业治理能力，主要指处理信访事件的专业能力，既包括解决信访矛盾所涉及的专业知识，又包括履职尽责中的专业水准和敬业态度。另外，接访人在群众特别是在信访人中的公信力也影响其能否化解矛盾，它既包括群众对接访人的信任感，也包括群众对接访人回应性的评估。通过对接访人信访治理能力和公信力的分析，可以看出接访人与信访矛盾发展的类型。

1．接访人公信力强，与信访人对抗性弱，有利于信访矛盾解决

实践中，接访人公信力强、专业能力强，易取得信访人的信任与认可，与信访人之间的对抗性弱，信访矛盾多趋向解决。虽然信访治理能力较弱但公信力强，双方的对抗性也较弱，信访诉求所涉及的问题未必能够得到解决，甚至可能导致长期持续。

2.接访人公信力弱，与信访人的对抗性强，信访矛盾不易解决

接访人专业治理能力较强但公信力较弱，往往导致双方的对抗性较强，专业能力虽然有助于解决信访所涉及的问题，但未必会增加群众的满意度，仍会导致群众与公权力之间的隔阂与信访矛盾累积。而信访专业治理能力和公信力都孱弱，往往会导致双方有很强的对抗性，引发群众越级访等冲击信访秩序的行为。