信访矛盾是指以信访形式体现的社会矛盾，是当前社会矛盾的主体之一。信访矛盾的过程涉及三个基本维度：一是诉求原因，即"为何上访"；二是诉求类型，即"如何上访"；三是诉求解决，即"如何息访"。从这三个维度来看，信访矛盾涉及信访人的诉求产生、接诉方的处理以及权利救济过程中双方的互动。对此，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。这就要求通过提升治理能力防范和化解社会矛盾，从而在源头上预防、在过程中及时稳妥处置信访矛盾。

一、信访矛盾的产生

提出信访诉求是公民的权利，信访工作是维护民众利益的过程。在这一权利救济过程中，信访诉求一定程度反映了社会生活中的矛盾纠纷，但信访诉求并不自然构成信访矛盾，也存在一些因信息不对称而产生的咨询性问题或者信访人个人的问题。信访矛盾更多是群众信访多年、反映强烈的问题，是典型的社会矛盾。

（一）信访诉求的划分

在群众的信访诉求中，存在"合法"与"非法"的区分。诉求的合法性是指信访人提出的诉求是否符合现有的法律法规与政策。但在经济社会生活中，信访人提出的诉求更多基于事件的"合理性"，即诉求的目标、价值取向或偏好的恰当性、效果性或规范性是否符合事件本身和社会习俗。从信访人诉求的合理性和合法性进行区分，可以分析引发信访诉求的矛盾所在。

1．信访人的诉求合法且合理的矛盾

信访人诉求合法且合理的信访矛盾往往是因政策执行引发的，这就需要对政策执行过程加以规范，使之更加公正、高效。反映在政府治理中，存在着抓落实能力不足的问题。在实践中，政策执行面临一系列体制机制困境，如注意力分散、利益板结固化、激励相容困境、部门本位主义等。

2．信访人诉求合理但不合法的矛盾

信访人提出的诉求合理但不合法，往往是由于政策、法律、制度缺位或落后于当时的社会经济状况，这就要求政策、法律及时适应社经济发展需要。这反映了公共治理中调查研究能力不足的问题。在实践中，存在不做调查研究，不会做调查研究，走马观花、蜻蜓点水、一得自矜、以偏概全的现象。

3．信访人诉求合法但不合理的矛盾

信访人提出的诉求合法但不合理，往往因为不同部门出台的政策不统一，或程序法与实体法之间存在矛盾，导致法律解释的多样性或政策法规存在漏洞，这就需要对政策加以协调，同时对法律漏洞予以及时修补。这反映了公共治理中存在着科学决策能力不足的问题，即在实践中存在着决策预见性、协调性、决断性不足的问题。

4．信访人诉求不合法且不合理的矛盾

信访人提出不合法且不合理的诉求，一般被认为不合理诉求，但这并不意味着接访者就可以置之不理，而是要给予及时的思想教育和情绪疏解。实践中存在对群众无理诉求置之不理，甚至推脱责任的现象。这反映出公共治理中存在着政治能力不足的问题。提高政治能力要善于从政治上分析问题、解决问题，切实担负起党和人民赋予的政治责任。只有坚持科学理论指导、坚守人民信仰，才能向着奋斗目标坚定前进，从而化解社会矛盾风险。

（二）信访专业治理能力

影响社会矛盾化解的其中一个因素是接访人的信访专业治理能力，主要指处理信访事件的专业能力，既包括解决信访矛盾所涉及的专业知识，又包括履职尽责中的专业水准和敬业态度。另外，接访人在群众特别是在信访人中的公信力也影响其能否化解矛盾，它既包括群众对接访人的信任感，也包括群众对接访人回应性的评估。通过对接访人信访治理能力和公信力的分析，可以看出接访人与信访矛盾发展的类型。

1．接访人公信力强，与信访人对抗性弱，有利于信访矛盾解决

实践中，接访人公信力强、专业能力强，易取得信访人的信任与认可，与信访人之间的对抗性弱，信访矛盾多趋向解决。虽然信访治理能力较弱但公信力强，双方的对抗性也较弱，信访诉求所涉及的问题未必能够得到解决，甚至可能导致长期持续。

2.接访人公信力弱，与信访人的对抗性强，信访矛盾不易解决

接访人专业治理能力较强但公信力较弱，往往导致双方的对抗性较强，专业能力虽然有助于解决信访所涉及的问题，但未必会增加群众的满意度，仍会导致群众与公权力之间的隔阂与信访矛盾累积。而信访专业治理能力和公信力都孱弱，往往会导致双方有很强的对抗性，引发群众越级访等冲击信访秩序的行为。

二、信访矛盾的展与解决

信访矛盾的发展与解决具有同源性，信访矛盾的发展往往是由于诉求未能得到及时有效的回复和解决。因此，一方面要求信访工作人员能够坚持从源头治理化解矛盾；另一方面，信访受理部门遇到信访诉求与矛盾要坚持急事急办，抓住问题处置的时效性，不能拖、不能等。按照诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理的要求，按政策依法及时就地解决群众合法合理诉求。

（一）信访矛盾的发展

信访矛盾发展到一定的程度后，群众的信访行为可能发生变化，群体性事件是信访人为了获得更大关注，使诉求得到解决的极端表现。在实践中，同一诉求的信访人，在信访诉求长期得不到解决的情况下，信访矛盾有时发展演变为群体性事件，通常表现为两类：一是5人以上的集体上访，有组织且有直接利益诉求；二是"社会泄愤事件"，无组织且无直接利益诉求。两者均与社会矛盾防范化解机制的钝化有关，进而导致信访矛盾发展激化。

（二）信访矛盾解决的对策

各级信访部门既要提升化解信访矛盾的完成率，又要提升化解信访矛盾的满意率。必须注重培养信访干部的专业能力，增强群众工作能力。

1.做好群众工作

信访是党的群众工作，做好信访工作，就是做好群众工作。

第一，了解群众。善于把握群众新变化，针对不同的对象，采用不同的方法，解决不同类别和性质的问题。第二，培育群众感情。从群众的角度看问题，真正读懂群众在想什么、盼什么、怨什么，只有把与群众的情感纽带联结得更加牢固，才能获得群众的理解和信任。第三，保障好群众利益。要从群众的利益问题入手，以问题导向解民忧、纾民困、暖民心。以法治思维和法治方式做好群众工作，依法依规解决好群众的合理诉求，教育引导群众学法、用法、懂法、守法，保障群众合法利益不受侵犯。让全社会都能感受到公平、正义、安全，从而提升公信力。第四，凝聚好群众力量。通过让群众更多知道党和政府正在做什么、还要做什么，引导动员群众把党的正确主张转化为自觉行动。为群众互动参与、展示自我、实现价值创造更多平台，让群众工作更接地气、更可持续、更有实效。

2.提高信访工作人员处置群体性上访事件的能力

解决群体性事件引发的紧急状态下的信访矛盾，考验接访人的突发事件应急处置能力。第一，需要接访人具有统筹能力，包括统筹风险意识和工作准备能力，统筹科学判断和政治决断能力，统筹政府与社会多元主体、多元信息的能力。第二，需要接访人具有较强的沟通能力，既包括与信访人的沟通，又包括与公众的沟通，能否做到能说话、会说话、说真话、不停说话是判断沟通能力的重要标准。第三，能运用强大的沟通能力与统筹能力妥善引导问题、解决矛盾。有强大的统筹能力但缺乏沟通能力，可能导致某一矛盾得到解决，却会损害政府在公众中的公信力；有较强的沟通能力但缺乏统筹能力，可能因无法形成合力，导致涉事各个部门疲于应付；统筹能力和沟通能力都匮乏，会导致矛盾升级，引发更严重的后果。

总之，信访矛盾从产生到发展是一个逐步升级的过程，是对各地方、各部门政治能力、抓落实能力、调查研究能力和科学决策能力的检验。①因此，要增强这些能力的建设，着力在源头预防和前端化解，把可能引发信访问题的矛盾纠纷化解在基层、萌芽状态。根据信访矛盾的发展和解决具有同源性的特点，各地方、各部门要提高群众工作能力和应急处置能力。必须加强各地方、各部门专业能力、统筹能力，使信访工作人员不断增强应对信访矛盾的胆识与见识。同时，增强与群众沟通能力和政府公信力建设。②通过提升治理能力，防范和化解社会矛盾，从而在源头上预防、在过程中及时稳妥处置信访矛盾。