施工图审查

一、基本解读

施工图审查是施工图设计文件审查简称，国家实施施工图设计文件(含勘察文件，以下简称施工图)审查制度。施工图审查是指行政主管部门认定的施工图审查机构按照有关法律、法规和规章等，对施工图沙及公共利益、公众安全和工程建设强倒性标准的内容进行的审查。

《建设工程质量管理条例》(2019年修订)第11条规定，“施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”。《建设工程勘察设计管理条例》(2017年修订)第33条规定:“施工图设计文件审查机构应当对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。县级以上人民政府交通运输等有关部门应当按照职责对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”。住建部《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(住建部令第13号发布，住建部令第 46号修改)第3条第3款规定，“施工图未经审查合格的，不得使用。从事房屋建筑工程、市政基础设施工程施工、监理等活动，以及实施对房屋建筑和市政基础设施工程质量安全监督管理，应当以审查合格的施工图为依据”。交通运输部《加强重点公路建设项目设计管理工作若干意见》(交公路发[2009458号)第1条规定，施工图设计文件完成后，由省级交通运输主管部门根据初步设计批复要求进行审批。施工图设计文件及施工许可等已批准的项目，方可开工建设。严禁未批设计，未经施工许可，先行施工。

二、施工图审查的意义

施工图审查成为工程建设必须进行的一道程序，建设单位应严格执行。

施工图是设计文件的重要内容，是编制施工图预算、安排采购材料、设备订货和非标准设备制作、进行施工、安装和工程验收等工作的依据。施工图一经完成，建设工程最终所要达到的质量，尤其是结构的安全性和使用功能就有了要求与约束，因此施工图的质量直接影响建设工程的质量。

在市场经济条件下，由于市场竞争，设计单位常常“受制”于建设单位，违心地答应建设单位提出的不合理要求，甚至违反国家和地方的有关规定和强制性标准、规范，如有的建设单位规划报批方案与施工图设计文件不符，搞“两张皮”，有的边设计、边施工等，这都会影响到实际的设计质量。而发现设计质量问题时，建设工程往往已经开始施工甚至开始使用，这会造成不利后果，有时甚至是无法挽回的损失。因此对施工图进行审查，既能对设计单位的成果进行质量控制，也能纠正参与建设活动各方的不规范行为；对施工图的审查必须在施工图完成之后、交付施工之前进行，这样就可以尽可能地避免损失，从源头上保证建设工程的质量。

施工图审查制度的建立和实施也是许多发达国家确保工程建设质量的成功做法，不少国家均有完善的设计审查制度。我国于1998年开始建设工程施工图审查试点工作。通过审查，在节约投资、发现设计质量隐患和市场违法、违规行为等方面都取得了明显的成效。

凡应当审查而未经审查施工图或者施工

图审查不合格的工程项目，建设主管部门不得发放施工许可证，施工图不得交付施工。涉及结构安全性、功能适用性的质量缺陷，设计单位出具联系单等方式提出修复方案，仍应当按照之前的施工图审查程序提交补充审查。

需要指出的是，经过审查的项目，审查机构只负相应的审查责任，但不代替原设计单位应该承担的设计质量责任。

三、施工图审查的内容

房屋建筑和市政基础设施工程施工图审查内容为:(1)是否符合工程建设强制性标准；(2)地基基础和主体结构的安全性；(3)消防安全性；(4)人防工程(不含人防指挥工程)防护安全性；(5)是否符合民用建筑节能强制性标准，对执行绿色建筑标准的项目，还应当审查是否符合绿色建筑标准；(6)勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的出图章、注册执业资格章和签字；(7)法律、法规、规章规定必须审查的其他内容。此外，涉及消防安全性、人防工程(不含人防指挥工程) 防护安全性的，由县级以上人民政府有关部门按照职责分工实施监督检查和行政处罚，并将监督检查结果向社会公布。

公路建设项目施工图审查内容为:(1)施工图设计是否达到深度要求，各专业细部设计是否符合有关标准、规范要求；(2)结构安全、运营安全验算情况；(3)施工组织设计的合理性、可行性；(4)交通组织、安全保障措施是否满足要求；(5)预算是否控制在批复概算范围内。

四、与施工图审查有关的责任承担在《最高人民法院公报》2015年第6期登载的海擎重工机械有限公司与江苏中兴建设有限公司、中国建设银行股份有限公司泰兴支行建设工程施工合同纠纷案中，最高院认为:从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。建设单位未提前交付地质勘察报告，施工图设计文件未经过建设主管部门审查批准的，应对于因双方签约前未曾预见的特殊地质条件导致工程质量问题承担主要责任。施工单位应秉持诚实信用原则，采取合理施工方案，避免损失扩大。人民法院应当根据合同约定、法律及行政法规规定的工程建设程序，依据诚实信用原则，合理确定建设单位与施工单位对于建设工程质量问题的责任承担。

施工图审查机构在审图失察情况下的责任承担，应根据国家法律、法规对施工图审查机构的法律要求及结合具体案情来认定。浙江高院(2013)浙民提字第133号认为，设计单位承担了赔偿责任并不必然要求施工图审查机构也要承担赔偿责任，在没有证据证明施工图审查机构违反了法律、法规和工程建设强制性标准的情况下，即使其审图失察，对工程质量事故损失也不承担民事赔偿责任。

五、施工图审查制度的发展趋势

施工图审查制度建立的初衷本是实现施工图质量的双保险，但在具体实施过程中，出现了设计人过度依赖施工图审查机构、设计人之间就施工图质量的良性竞争被打破、施工图审查机构责任过大以及施工图审查机构与建设单位的经济腐败等问题。尤其是工程建设项目审批时间作为营商环境评价的重要指标，近年来成为国家简政放权、放管结合、优化服务改革有关工作的重要抓手。

2017年10月，国务院对《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》中有关施工图审查的部分进行了修改，取消了其中“应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查”的规定。2018年3月5日李克强总理在《政府工作报告》中明确提出了“工程建设项目审批时间再压减一半”的要求，而作为占用较多工程建设项目审批时间的施工图审查环节自然要成为改革的重点内容。2018年5 月18日，国务院办公厅发布《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发201833号)，将北京市、天津市、上海市、重庆市、沈阳市、大连市、南京市、厦门市、武汉市、广州市、深圳市、成都市、贵阳市、渭南市、延安市和浙江省作为工程建设项目审批制度改革试点地区。2018年12月29日，住建部发布《关于修改《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》》(住建部令第46号)，提出“逐步推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查”。2019年3月13日，国务院办公厅发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发201911号)明确提出，“试点地区要进一步精简审批环节，在加快探索取消施工图审查(或缩小审查范围)、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验”。截至2020年年底，全国各地均已实行建筑工程和市政基础设施工程的消防设计、人防工程设计(不含人防指挥工程)、气象防雷设计的施工图审查由同一家图审机构审查的办法，有利于保证图审质量，提高图审效率，明显缩短发包人办理图审的周期。另外，随着电子化图审在全国推行，图审工作能做到全过程留痕，质量可追溯，有利于促进相关单位和人员的质量意识。

浙江省住房和城乡建设厅、浙江省发展和改革委员会、浙江省财政厅、浙江省人民防空办公室、浙江省气象局、浙江省大数据发展管理局、浙江省消防救援总队联合发布《关于深化房屋建筑和市政基础设施工程施工图管理改革的实施意见》(浙建202016号)，实施意见提出:

1.建立施工图分类审查制度。将房屋建筑和市政基础设施工程分为三类，分别采取以下审查方式:

(1)特殊建设工程施工许可前审查。依照《中华人民共和国消防法》《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》需要进行消防设计审查的特殊建设工程，仍按《关于贯彻落实“最多跑一次”改革决策部署全面推进施工图联合审查的实施意见》规定进行施工图数字化联审，施工图未经审查合格的，不得核发施工许可证。

(2)低风险工程免于审查。对单体建筑面积不大于5000平方米、建筑高度不超过24 米、跨度小于12米、不超过3层，无地下室(为生产、消防需要建设的地下泵房、消防水池除外)，按照国家标准无须设置自动消防设施且不属于气象部门依法需要进行防雷装置设计审核的普通仓库、厂房等工业建筑工程，以及设区的市住房城乡建设部门根据本地实际评估确定的其他低风险工程，施工图无须审查，建设单位委托勘察、设计单位将全套施工图上传图纸系统，即可作为办理施工许可证(含建设工程质量安全监督手续)所需的施工图纸。设计单位应当加强对施工图纸的设计质量管理，并对设计质量负责。

(3)一般工程施工许可后审查。除特殊建设工程、低风险工程以外的其他房屋建筑和市政基础设施工程，建设单位委托勘察、设计单位将全套施工图上传图纸系统，即可作

为办理施工许可证(含应建防空地下室的民用建筑项目报建审批、建设工程质量安全监督手续)所需的施工图纸。市、县(市、区)住房城乡建设部门应当在核发施工许可证后及时委托施工图审查机构进行审查，施工图审查机构应当全面、准确、一次告知审查意见。建设单位应当督促勘察、设计单位及时完成施工图修改，原则上在基坑(槽)开挖前通过施工图审查。施工图未经审查合格的，不得作为后续施工的依据。

申请办理施工许可证的建设活动范围内有特殊建设工程情形的，均按特殊建设工程实施审查；建设活动范围内仅有低风险工程的，方可作为低风险工程免于审查。

2.实施工程建设全过程图纸数字化管理。制定和应用全省统一的数字化图纸标准，上传图纸系统的施工图应当符合标准要求。除涉密工程外，施工图审查不接受纸质图纸。施工过程中发生设计变更的，设计单位应当及时在图纸系统中上传相应的变更图纸，并由建设单位、施工单位、监理单位在图纸系统中予以确认；设计变更涉及施工图审查内容的，由施工图审查机构对变更部分重新进行审查。工程竣工验收前，建设单位、设计单位、施工单位、监理单位在图纸系统中对设计图纸进行最终确认，经确认的图纸作为数字化竣工图。

3.加强工程设计质量事中事后监管。根据施工图审查情况和图纸系统大数据分析，建立勘察、设计单位和施工图审查机构的质量考评体系，完善各类单位及其从业人员的信用档案，综合考虑工程勘察设计质量、服务水平、信用信息等情况，对勘察、设计单位和施工图审查机构探索实施差异化监管。在对一般工程进行施工许可后审查和低风险工程进行“双随机”抽查时，发现施工图违反法律、法规、规章和工程建设强制性标准的，住房城乡建设部门依法责令改正、作出处罚，处理结果向社会公开。施工图审查的内容应严格执行法律、法规、规章和国家、省有关规定，任何部门不得擅自扩大审查范围。

4.全面应用数字化图纸。在设计、施工、审批、监管、档案管理等各环节全面应用数字化图纸，实现图纸有溯源、行为有记录、责任有落实。图纸系统与工程建设项目审批管理系统(投资项目在线审批监管平台)、投资项目审批中介服务平台、公共信用信息平台和住房城乡建设、人防、气象、消防等部门的相关信息系统实行数据共享，作为工程建设项

目审批、监管的图纸依据，各级住房城乡建设、人防、气象、消防等部门不得再要求建设单位和勘察、设计等单位提交纸质图纸。数字化竣工图直接作为工程档案，建设单位可不再提交纸质竣工图。鼓励和支持各类建设单位和勘察、设计、施工、监理、工程造价咨询等单位、施工图审查机构加强信息化建设，与图纸系统数据共享。探索向公众提供图纸数据服务。在数字化图纸的基础上推进数字化设计、审查体系建设，积极应用自主可控的建筑信息模型(BIM)、人工智能(AI)等技术。