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 【案例】监察机关查处建设工程房地产领域违法犯罪案件
【案例】监察机关查处建设工程房地产领域违法犯罪案件
监察机关查处建设工程房地产领域违法犯罪案件
    一、据监察法规定,被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以配合。如在工程项目招投标过程中,投标人为了达到中标目的,使用金钱等围猎招标业主单位、上级主管部门、招标代理机构各环节的关键人员,通过挂靠资质企业、围标、串标等方式承揽工程,从而滋生出串通投标罪、行贿罪等分别隶属于公安机关和监察机关管辖的关联犯罪。
    工程建设领域涉企职务违法犯罪主要集中在政府职能部门审批环节的吃拿卡要、业主单位和招标代理机构招投标环节的暗箱操作等;
    纪检监察机关查办的涉企职务违法犯罪案件,包括行使公权力的公职人员利用职权实施的收受企业贿赂、贪污、失职渎职、徇私舞弊类案件,也包括企业人员为谋取不正当利益对国家工作人员的行贿案件,同时涵盖监察体制改革后划归监委管辖的公职人员在行使公权力过程中发生的职务侵占、挪用资金等企业人员经济类犯罪案件。
    3、涉案人员以外部监管部门居多。2012年以来,查建设工程领域渎职案件中,涉案人员分别为:国土局监察大队2人、土地管理所1人,住建局稽查大队1人,城乡规划局监察大队2人。
  4、此类案件的作案手段突出。一是国家机关工作人员不履行自己的职责,明知建设工程手续不全,却不予制止或不彻底制止。 二是在国家机关工作人员查处违法工程时擅自改变法律规定,变更处罚种类或减少罚款金额。
  二、当前建设工程领域渎职犯罪高发的原因
  1、执法思想不端正,工作随意性大。个别国家机关工作人员没有牢固树立依法行政和勤政廉政的意识,或工作严重不负责任、敷衍塞责、有法不依、有章不循、违反法律规定和程序处理公务;或急功近利,以违规行政为代价来换取建设工程早日完成的所谓政绩;无视法律规定的严肃性,履行职责时随心所欲。2012年大同市城乡规划局张某、豆某二人在办理某房地产项目违法建设行政处罚一案时,擅自改变法律规定、减少处罚金额,给国家造成139万元的特大损失。
  2、少数干部对渎职犯罪认知不足。一些国家工作人员认为自己是为了工作,出发点是好的,只是工作方式欠妥,不认为自己的行为是犯罪;还有人认为只要自己不谋私利就不是犯罪。此外,部分地方政府片面追求政绩,“地方保护主义”严重,致使未办理国土、规划、施工等手续的开发项目匆忙上马,造成事故隐患。2013年11月,大同市住建委开展全市建筑安全生产大检查专项活动,在受检的125个在建项目中,共发现安全隐患293处、质量问题225处,手续不全的项目多达83个。
擅自改变城乡规划
  城乡规划管理方面,国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守,违反规定权限和程序,擅自改变城乡规划,改变用途以及在房地产开发中,违规调整容积率,给人民群众造成严重损失。
中央纪委监察部严惩工程建设领域渎职侵权、官商勾结、以权谋私等违纪违法行为
各级纪检监察机关共受理工程建设领域案件,给予党纪政纪处分11273人。
   国土资源、交通运输、铁路、水利、住房城乡建设等重点领域开展专项检查,认真查找和整改政府部门履行职责、工程建设项目招标投标、项目实施和质量安全管理等方面存在的突出问题。要着力解决招标投标环节的突出问题,严格禁止权力介入,严肃查处领导干部违反规定插手干预工程建设项目招投标的问题,认真开展借用资质投标和出借资质收取费用问题专项治理,坚决遏制招标投标环节违法违规问题易发多发的势头。严肃惩治渎职侵权、官商勾结、以权谋私等违纪违法行为,工程建设领域违纪违法案件的强劲势头。
工程项目监管薄弱
  工程建设质量和安全管理方面,负有监管职能的国家机关工作人员对工程项目监管薄弱,不认真执行安全管理法规制度,不真正落实安全生产责任制,导致重大工程建设质量问题出现。
非法征用占用工地
  土地使用权审批和出让方面,一些国家机关工作人员非法征用、占用土地。违法违规审批立项,虚假“招拍挂”,非法低价出让国家土地使用权,在征地拆迁过程中,方法粗暴,严重损害群众利益。
土地管理领域中的渎职犯罪
  一是要熟悉土地管理业务流程。根据我国土地管理法律、法规、规章和政策及有关规定,现行土地管理业务流程以县级为基点可以概括为:地籍、土地利用状况的调查和统计→土地有关权属的申请受理、审查、确权、初始登记(或变更登记)、发证;关于“圈内”供地:编制、报批新的土地利用整体规划、年度计划→根据整体规划、年度计划提出供地计划方案→编制供地申请书、征地方案、供地方案、补充耕地方案、征地补偿方案等“一书四方案”,涉及其他职能部门的,应有相关方案一同逐级呈报有权机关审核决定→缴纳新增建设用地有偿使用费,在无法补充耕地的情况下缴纳耕地开垦费,耕地占用税等税费→在补充耕地的情况下垦复耕地并接受检查验收→有权机关发文批准→实施征地,县政府发布征地公告、征地补偿公告,受理补偿登记,进行补偿安置→实施供地,依各种供地方式收取税费→足额收缴全部税费后给取得土地使用者发证办登记→受理审查监管土地使用权流转,他项权利的行使→土地各种权属的变更、注销、审查、登记→土地管理动态监测和行政执法。
  二是要掌握土地管理职权特征。主要有:地籍和土地使用状况调查权,土地权属确认、登记发证权,编制、呈报规划、计划、方案权,征地申请、实施权,补偿安置权,供地权,收费(税)权,给取得土地使用权者登记发证权,土地使用权流转、他项权利行使审查监管权,动态监测权和行政执法权以及规划、林业、房产、环保等相关职能部门的相关权力等。要注意分析这些权力的行使环节、行使程序、行使实体要件以及权力行为特征。
  三是要关注土地管理发案部位。一是高危部门主要有:国土、规划、城建、房产、林业、农业,还有拆迁办、改制办等一些政府设立的相关临时机构等;二是高危环节主要有:权属登记办证环节、征地环节、补偿安置环节、土地整理环节、供地环节、收费(税)环节、相关审批环节、行政执法环节等;三是高危区域主要有:开发区、工业园区、开发项目建设区、乡镇小城镇建设区、城乡结合部等;四是高危人群主要有:各级党政负责人和土地管理各项具体公共权力的行使者。
  第二、应该从收集证据发现切入线索
  职务犯罪案件侦查线索,是侦查人员查明案件事实、收集证据、查获犯罪嫌疑人的坐标和指南。
  一是要厘清线索的类别。对受理的信函、电话等各种举报线索或自行发现的线索,按线索的载体分,有行为线索,如土地管理人员不正常的职务行为;语言线索,如包括被征地拆迁补偿安置人等在内的土地管理活动相对人的议论或上访言论;物证线索,如土地使用权受让者在不具备法定条件下取得的权利证书等。按线索的内容分,有反映人的线索,比如反映某土地管理人员拥有巨额财产;反映事的线索,比如反映某房地产开发项目使用的是划拨国有土地;反映物品的线索,如反映某土地出让合用是虚假合同等。按线索的价值分:有一般线索,比如线索的成案率不高或是一般案件;重大线索,比如线索有破获土地管理领域中大案要案价值,有深挖窝案串案的价值。按线索的社会知晓程度分有秘密线索和公开线索等。
  二是要拓展发现线索的途径。在广泛深入发动群众举报,建立健全与行政执法机关的案件移送制度的同时,以强烈的职业敏感,拓宽自行主动发现线索的视野。具体讲:(一)借助媒体信息发现线索,尤其是网络、电视、报刊等媒体披露的相关信息。(二)接待土地管理相对人的上访发现线索,尤其是那些在参与土地使用权出让、转让招标、竞买过程中因有关人员串通招投标使其利益受到侵害的人、征地拆迁中利益被侵害的人等人的上访和群访。(三)关注社会议论发现线索,尤其是对有关房地商的议论。(四)主动调查走访发现线索,尤其是要针对“圈地”现象,开发项目和土地使用流转的非正常现象展开调查走访。(五)加强与有关职能部门中的沟通发现线索,除加强与国土、规划、房产等土地管理职能部门的沟通外,还应注意从公安机关查处的涉土刑事案件中发现线索,走访信访局、廉政投诉中心等部门发现线索。(六)建立特情耳目发现线索,尤其是在高危区域、敏感部位物色特情人员,建立秘密信息情报网络。
  第三、应该从初查立案确定侦查途径
  一是选择最佳启动方式。根据线索的不同情形和价值,可作出不同的选择。(一)隐蔽初查。即采取隐蔽行动、隐蔽身份、隐蔽意图等措施,秘密收集案件证据和涉案信息。(二)以事立案。就符合以事立案条件的土地管理中涉嫌存在职务犯罪的特定事件作出立案侦查,秘密或公开侦查取证,确立犯罪嫌疑人后转入以人立案。(三)以人立案。线索反映的犯罪事实明朗、犯罪嫌疑人明确,就果断决定以人立案,在不急于控制犯罪嫌疑人的前提下,运用侦查谋略秘密展开侦查工作,在对渎职犯罪案件的侦查中,必要时可以依高检院有关规定经报上级院批准,将所立案案件相关联的非法占有农用地案、非法转让、倒卖土地案等原案并案立案侦查。
   二是确定最优切入途径。在全面审查分析判断线索并科学预测初查或侦查前景及相关因素之后,可以从三个方面确定切入途径。(一)从损失结果切入。查物质性损失结果,比如被非法征用、占用、低价出让、非法倒卖、转让的或损毁的土地,被违规减免或返还的出让金、税费、规费或流失的应该收取的土地闲置费等,被违法违规多支付或少给付的征收补偿费、拆迁安置费,被使用土地使用权证及他项权利而骗走的银行贷款,被贪污、私分、挪用的公款等等;查非物质性损失结果,比如对人民群众生产、生活带来的严重影响,给国家声誉造成恶劣影响,引起的群体访、暴力访等非常上访甚至暴力恶性事件给社会稳定和公共安全带来严重破坏等。(二)从违法事实切入。查程序违法违规事实,比如在农用地转用或征收土地审查、报批、实施程序,供地程序特别是其中的招拍挂程序、拆迁安置补偿程序以及各环节的审查批准程序等;查实体违法违规事实,比如权属确认、登记、发证所依据的文件、证据资料是否齐全真实有效,土地使用权出让、转让等流转的法定条件是否具备,补偿、赔偿的对应事项是否客观存在,是否存在就同一事项重复多次申请和给付等。(三)从涉案关联人切入。1、查土地管理相对人。比如获得不正当乃至非法利益的受益人,查其身份、职业,与行使土地管理权力的国家机关工作人员的关系,受益的事项及其受益的具体利益;2、查土地管理权力行使人。查其所在职能部门、职务岗位、权力职责,在土地管理中的非正常行为活动,与相对人的关系及私下参与经营活动或拥有的财产和不正当巨额支付的情况等;3、查案件知情人。了解其知情案件的程度、渠道,手中所拥有证据或所掌握证据线索等。
  第四、应该从主案特征确立侦查方法
  根据土地管理领域中的渎职犯罪案件特点和证据特点确立侦查取证的思路和方法。
  一是重视调取客观证据。渎职犯罪案件的最大特点之一是客观证据大量存在,客观证据除了其本身对案件事实的证明价值外,还具有引领侦查方向,发展证据线索,推动侦查进展的特别作用。(一)运用秘密方法获取。多渠道自行查找有关法律、法规、政策和制度,比如从书店、图书馆、网络以及与该案件没有利害关系而又可能存有这些资料的职能部门调取;自行从网络和进入公开的土地交易场所查获所涉案件的地籍资料、价格资料等;深入到涉案的土地、项目等现场,秘密拍照、摄像等获取现场资料;借用其他名义到发案单位或其上级机关、关联部门调取土地利用整体规划、年度计划、其他呈批资料、权属登记和拆迁补偿的档案资料及有关帐务资料等。到公安等机关调取关联刑事案件和关联行政行为的资料;利用举报人、有关利益人及物色的特情耳目获取资料等。(二)实施侦查手段调取。通过搜查扣押、查询调取、现场勘验等法定侦查措施调取客观证据。
  二是以智巧取言词证据。渎职犯罪案件的言词证据获取难、易失真,要善于以智取胜。(一)凭借客观证据智取。土地管理领域中的活动法律性、政策性、专业性、操作性强,应在侦查取证人员自己弄懂弄通之后询问证人或讯问犯罪嫌疑人。同时,要结合客观证据资料拟制和实施询问或讯问方案。比如针对土地使用权出让或转让过程中职务犯罪案件询问证人,应注意对照出让或转让约定的权利义务,特别是用途等关键因素,根据实际履行合同情况,如用途是否改变展开询问。(二)凭借侦查谋略巧取。该领域中的职务犯罪案件涉及的环节、层次多,证人也相应较多,应注意按照不同情况把多众证人作出分类,或单独个别询问,或同步分别询问,或交叉、重复实施询问,确保证言的客观、全面、真实。
  第五、应该从发案规律深化侦查领域
  通常的侦查渎职犯罪案件实践中从此罪到彼罪的深化,往往是从滥用职权、玩忽职守深挖背后的贪污贿赂类犯罪案件。
  一是在同一环节的各层面深化。该领域的同一环节往往涉及多种公共权力的运行和相对人的各种不法行为的存在,因此,要用开阔的侦查视野从多层深化侦查工作。比如拆迁补偿环节。有权属审核权。拆迁补偿的前提是被拆迁人对被拆迁的土地使用权及地上房屋等附着物拥有合法的权益,可是有的被拆迁人趁机通过种种违规操作在有关国家机关工作人员职务行为的配合下,获得不该获得的利益,有的则是国家机关人员趁机给自己和亲友以伪造有关资料为手段,利用手中的权力予以确认并求得补偿。常见的情形有:违规在拆迁期间买卖房产和分户确权;对已注销的权证资料未经仔细审核即确认补偿;对已获得补偿安置的又予以再次补偿安置;对冒用他人名义并伪造有关权证资料不认真审核即确认补偿。此外,该环节还有面积审核权、违章审核权、登记办证权、安置房处置权和协议签订等权力,这些权力同样也会发生各种违法违规行使的情形,造成公共财产的巨大损失。
  二是从一环节到多环节的侦查深化。该领域中的公共权力运行环环相连,有的彼此交叉制约。一些渎职犯罪案件的形成,或需要多环节配合或由上一环节故意违法违规操作到下一环节失职渎职,故而,可以采取顺查、逆查和由中间向前后发展的方法深化侦查。比如从违法违规的权属变更确权环节逆查到非法取得此权属的转让、出让环节,然后随势向前深化到供地环节、征地环节、农用地转用和相应方案、计划申请呈报环节。
  三是从左到右或从下至上的侦查深化。根据土地管理的各职能部门的职权和同一职能部门上下级之间的彼此关联的权力运行特征,可以由点到线,由点到面左右、上下辐射的方式深化侦查。
  此外,在对某一线索进行分析判断和实施初查、侦查前的预测中,如果线索反映的只涉及某一职能部门,那么应当而且必须把该线索放开到所涉及的整个项目乃至整个开发区或整个区域建设的各个职能部门职权、规定和实施等整体上去思考、筹划,谨防顾此失彼,抓了芝麻丢了西瓜,或一着手某问题的初查、侦查就惊动了更大问题的关联人,导致视野之外的重大案件的毁证等反侦查活动,产生对于侦查深化难以挽回的负面后果。
  第六、应该从总体层面把握侦查力度
  一是定性定罪要准确。侦查该领域中的渎职犯罪案件,要特别重视密切关系影响定性定罪的三个方面。(一)有关法律法规规章政策制度的动态变化。比如以1999年为时间分界线,在征地审批上,以前是从县级到国务院,实行分级限额审批,以后就取消了这一制度,改为按土地利用整体规划、年度计划分批次审批,市(州)县级政府无征地审批权,以前是带项目审批,以后只有圈外的带项目,圈内的是分批次审批;以前不存在供地的市(州)、县级政府向省、国务院缴纳新增建设用地费,以后就增加了这一制度。其他有关方面也有动态变化。比如经营性项目取得土地使用权,以前在法定情形下可以协议出让后来被禁止。此外,相关税(费)也有一些动态变化。因此,侦查中应根据不同阶段不同制度规定准确认定事实和性质。在具体线索的分析和具体案件的侦查中,对这种动态变化的考量要关注两个层面的问题。首先,动态变化的是法律法规规章政策本身,还是其实施细则或实施意见。其次,要把握职务犯罪案件的不同违法点的不同层次。有的是违法,比如滥用职权违法决定,处理其无权决定处理的事项;有的是违规,比如滥用职权违反规定(乏指政策、制度)处理公务;有的违反职责,比如背离职责玩忽职守;有的是利用职务谋取利益。只有这样,才能不会为这些动态变化所迷惑,才能全部把握住定性定罪问题。(二)区域经济发展的各种措施。比如为招商引资而制订的开发土地使用权减免税(费)的地方性政策等。对这些措施、政策的分析,要警惕其制定过程中腐败和作案行为。首先是这些措施、政策的适用范围,是普适性的还是单个性或只针对某一项目或某一区域的;其次是这些措施、政策的产生,是基于谋求区域经济的发展而依程序制定的,还是依那些不法市场主体就某一项目或某一区域的开发而向有权的国家机关及其工作人员提出请托而产生的。进而防范这些措施、政策给侦查定性定罪带来的迷惑。(三)集体责任与个人责任。有的违法违规决策,形式上经过政府常务会议或党委会议集体讨论,在初查或侦查中注意突破个人意识对集体讨论的影响和个人在台面上的行为,透过现象查明本质,厘清界定行为人的责任及行为的性质,进而破解集体责任的难题。作者认为破解的主要思路有:1、查集体讨论决定在实体上、程序上的违法、违规性;2、查违法违规的讨论决定的形成,是基于下级职能部门的违法违规的申请呈报,还是上级领导者基于个人因素作出决定,或上级集体基于区域经济发展作出决定交由下级各职能部门执行;3、查集体讨论决定的内容与职能部门申请呈报集体讨论的内容是否一致;4、查已交付执行的集体决定形成的会议纪要文件或批复与集体讨论当时所作的会议记录是否一致;5、查职能部门实际实施的情况与集体讨论决定情况是否一致。 北京建筑律师提示您,建设工程房地产领域职务犯罪危害极大。
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